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沙特何敢违背美国意愿与俄共同推进石油减产?

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发表于 2022-11-16 13:51:40 | 显示全部楼层 |阅读模式

沙特何敢违背美国意愿 与俄共同推进石油减产?

Karen E. Young | 哥伦比亚大学全球能源政策中心

海湾译读 (译)

【导读】

2022年10月5日,OPEC+宣布将集体减产石油,减产幅度达200万桶/日。鉴于中期选举前美国国内不断高企的汽油价格和通胀水平,美高层多次恳请沙特开足马力产油。OPEC+宣布减产决定后,引起美方批评。长期以来在安全领域与美国保持密切合作的沙特,为什么在石油产量问题上违背美国意愿?
本文认为,美国之所以失算,是因为它对沙特如今的世界观,以及沙特如何制定经济和外交政策,缺乏了解。 作者指出,今天的沙特在王储穆罕穆德·本·萨勒曼的领导下,正准备着手应对一个全新的、不同于美国所设想的国际政治经济新秩序。在沙特王储看来,世界的未来属于新兴经济体,以沙特为代表的新兴经济体将有能力在全球事务中发挥更具实质性的作用。更重要的是,随着地缘政治冲突加剧,世界将进入一个能源需求更加剧烈波动的时期。这意味着,一方面,能源的战略地位可能变得更重要,这让沙特有了不站队的资本,且可以采取一种机会主义的“不结盟”战略,根据自身利益灵活选择与任何国家合作;但另一方面,在世界经济可能陷入更大衰退的前景面前,沙特必须竭力保护本国经济免受冲击,正是在这一逻辑下,沙特选择与包括俄罗斯在内的产油国加强协作。

作者最后指出,石油是沙特用来影响国际事务和引起全球关注的关键“武器”,确保对石油的控制权,已成为沙特政治精英的核心关切。他们希望通过与俄罗斯合作并忽略美国诉求,来保护本国对国际油价的控制权,进而保护事关沙特未来的发展计划和愿景。目前尚不清楚沙特领导层能否成功,但很明显,该国和美国正在为两个截然不同的全球政治经济秩序做准备。

10月5日,OPEC及其十个伙伴国共同组成的“OPEC+”宣布同意将集体减产,减产幅度达到200万桶/日。这一减产决定堪称既属意料之中,又在情理之外。说它是意料之中,缘于以沙特为领头羊的OPEC+此前已多次向外界发出减产的预警信号;说它是情理之外,则是考虑到沙特和美国长期保持着安全领域的密切合作关系,美方高层已多次恳请沙特开足马力产油。鉴于中期选举前美国国内不断高企的汽油价格和通胀水平,华盛顿的官员中大多寄望于得到沙特政府的配合。事实上,根据《纽约时报》近期报道所示,美国总统拜登的高级助手甚至自信地认为华盛顿和利雅得之间已就此达成了关于增加原油供应的协议。正因如此,当沙特能源大臣Abdulaziz bin Salman与俄罗斯副总理兼能源部长Alexander Novak一起对外宣布减产决议时,白宫方面倍感震惊。

在这一背景下,美国国内无论是决策者还是分析人士都悉数登场,对沙特此举作出回应。他们或是批评沙特出人意料且全无考虑美国利益诉求的独断决策,或是批评拜登及其团队尝试与沙方达成交易的单纯天真。众所周知,拜登在竞选期间时常谴责沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼(Muhammad bin Salman)本人以及沙特国内糟糕的人权记录,直到今年7月才访问沙特并与他口中曾经的国际社会“贱民”会面。对美国国内的一些分析人士而言,沙特在拜登“屈尊降贵”主动示好后依然决定减产,这证明了利雅得方面永远不会成为一个可靠的、顺从的合作伙伴。从这个角度来看,拜登访问沙特并与沙特王储会面是一个彻头彻尾的政治错误。但也有一些分析人士则认为,沙特减产完全是美国政府对形势误判所导致的意料之中的后果,是华盛顿方面一贯傲慢地要求沙特将美国的利益置于其本国利益之上的副产品。

不论你同意上述哪一方观点,至少有一点确认无疑的是,华盛顿方面的决定激怒了沙特。更为麻烦的是,华盛顿内部对沙特如何制定其经济和外交政策缺乏必要的了解。简言之,在该国王储的领导下,沙特正在着手准备应对一个全新的国际政治经济秩序和体系,而这个秩序和体系与拜登领导下的政府所设想的截然不同。在最新发布的美国《国家安全战略》中,白宫方面倾力关注如何赢得与中国之间“有管理的竞争”,并概述了将经济和政治伙伴关系划分为双轨的政策偏好:一轨是与民主国家之间的伙伴关系,另一轨是通过国际多边框架与非民主国家建立的伙伴关系。鉴于美国对国际多边框架已然丧失了热情,沙特等国清醒意识到自身已被美国划入威权主义国家行列,这意味着其与美国之间的关系和合作均将大概率被降级处置。

沙特何敢违背美国意愿 与俄共同推进石油减产

沙特何敢违背美国意愿 与俄共同推进石油减产


从美国国内政治环境来看,无论民主党抑或共和党,对于美沙双边伙伴关系的支持正变得越来越少。但这里需要指出的是,美国的外交政策并非美沙两国关系破裂的主要原因。事实上,关系破裂在很大程度上与沙特自身的内政外交政策正在经历的转变息息相关。在沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼的世界观中,他治下的国家绝非冷战时期在超级大国夹缝间求生存的二流国家。与之相反,他认为全新的国际地缘政治秩序由一系列相互关联的部分组成,可以不断延展。鉴此,利雅得方面有自主权与不断变化的新兴伙伴合作,以推动和塑造符合自身利益的政治和经济结果。同时,他坚信,在全球能源需求剧烈波动的情况下,沙特有必要竭力保护本国经济免受冲击。只有成功做到这一点,才不会有人阻止沙特开辟一条独立自主的发展道路,开创一种截然不同的经济发展模式。总的来看,沙特王储的这番愿景有些类似上世纪70年代的“不结盟运动”,但其二者差别在于后者发源于当时的后殖民觉醒,而前者则脱胎于近年来带有民粹特性的机会主义。

年轻的沙特王储或许是对的。世界当下正在进入一个能源不安全时期。至少在未来20年内,全球对于传统化石能源的需求将一直处于旺盛状态,这势必可能给沙特带去更多国际影响力。伴随着整个国际政治经济体系日益动荡,以沙特为代表的新兴市场经济体,将有能力在全球事务中发挥更具实质性的作用。

▍世界是你的?

在利雅得眼中,未来是属于新兴市场的。在2011~2021这十年间,新兴经济体占据了全球GDP增量的67%。今天,这些经济体的平均增速依然快于全球整体增速3.9%。

沙特正是新兴经济体中的一员。事实上,按照该国领导人的说法,沙特是世界上最重要的新兴市场经济体之一。作为一个体量越来越庞大的经济体,沙特不仅拥有极高的人均GDP水平,还可以动用其丰沛的石油储备影响全球能源价格。2020年,沙特作为东道主,以线上方式主办了20国集团(G20)首脑峰会。而在这场国际盛会召开的四年前,沙特政府对外公布了“2030愿景”(Vision 2030)。这份改革方案为沙特描绘了一个充满雄心的未来,即不再依赖传统化石能源,并建设打造能够抵御所有气候风险的未来城市。

“2030愿景”无疑给沙特上上下下注入了前所未有的信心。现如今,这个传统的石油王国和其他海湾阿拉伯国家愈发将自身视为增长和发展的典范。他们意识到有必要重新调校与他国结盟的方向,以便为一个尚不稳定的全球政治经济新秩序,或者说是“后美国时代”,做好准备。基于这一政策规划,利雅得方面于2016年决心带领OPEC成员国与非OPEC产油国建立协调机制,最终形成了所谓的“OPEC+”。OPEC+中既没有意识形态,也没有条约约束。这个看似松散的组织仅仅是一个国家联盟,是一个各成员国在互惠互利的前提下愿意开展合作的商业联盟。甚至在必要时,OPEC+成员国愿意挑战美国以实现自身的利益诉求。

作为OPEC+的一部分,沙特与俄罗斯之间的伙伴关系尤为清晰地展现了利雅得方面外交政策的新理念和新动向。对沙特而言,与俄罗斯结盟已不仅仅是一个商业问题,更多是一种自我保护的行为。自本世纪头十年起,美国页岩油气产业蓬勃发展。越来越多来自美国的原油涌入国际市场,压低了国际油价。不仅如此,美国页岩油气的崛起还对沙特作为国际石油市场弹性产能最主要提供者的传统角色构成了严峻挑战,削弱了利雅得方面对于全球石油供给侧的控制能力。通过与俄罗斯合作,沙特重塑了自身左右国际油价走势的能力,通过压低油价水平挤压美国页岩油气生产商的利润空间,迫使其退出在国际石油市场上的竞争。在这一过程中,即便“杀敌一千自损八百”,沙特也在所不惜。毕竟,像沙特国家石油公司这样的有国家背书的国有能源巨头,更容易在亏损经营中存活下来。当然,沙特与俄罗斯的伙伴关系也并非总是一帆风顺。2020年3月,亚洲石油市场在新冠肺炎疫情的重压下一度崩溃,两大石油生产国为当地市场份额陷入激烈纷争中。但即便如此,利雅得和莫斯科方面依然认为,协同行动、抱团取暖是现阶段的最佳选项。全球经济的发展离不开石油,但能源转型的号角开启了资本撤离油气行业的步伐。这带来的结果就是,沙特和俄罗斯越来越深度捆绑在一起。

从商业角度来看,俄乌冲突的爆发给了沙特更多的理由继续保持其与俄罗斯之间的伙伴关系。在沙特人看来,西方国家步调一致地对俄罗斯能源出口进行控制和抑制,甚至强行对俄罗斯石油出口设置价格上限,这样的做法无疑算得上是一种建立“买家卡特尔”(Buyers' Cartel)的尝试。一旦这个买家卡特尔成真,未来或有可能会根据原产地、开采方式、碳排放水平等对各产油国的原油“贴标签”并据此进行定价,这势必严重破坏沙特和其他OPEC+成员国对全球石油供应的控制,进而威胁到沙特本国经济。

华盛顿方面显然没有足够的耐心去换位思考和理解沙特的这番商业计算,仅仅是单纯地认为沙特减产石油的决定是打在美国人脸上的一记响亮耳光,是对美沙伙伴关系的背叛。但在沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼的世界观中,随着国际政治经济格局的演变,美国人怎么想怎么看对他而言已不再那么重要,利雅得方面可以在适当的时候与任何人任何国家合作。这意味着,沙特更加注重商业利益和安全关切之间的平衡。虽然该国在安全方面仍旧严重倚赖美国,但为了商业利益仍会与包括俄罗斯在内的各国开展合作。

许多美国国会议员呼吁白宫向沙特施压,威胁终止或减少美国对沙军售,警告沙特王储其投机般的平衡政策难以行得通。但是,沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼似乎并不在意这样的威胁。利雅得方面肯定会继续购买美国的武器,两国间无论是军事装备的采购合同还是后续长期服务合同,都不是冲动的产物。美国的国防工业也绝不希望看到对沙军售“踩刹车”,否则就意味着成千上万个工作岗位的流失。正因如此,美国国防工业也肯定会利用其在国会山的影响力,大力开展游说。

更重要的是,包括沙特在内的海湾阿拉伯国家已经在重新校准与美国间的安全合作关系。此举并非因为美国对这些国家的军售额一再走低,而是因为美国动用自身军事力量为这些国家提供安全保护伞的意愿正变得越来越弱。美国不再是以往那个可以百分百信赖和倚赖的安全伙伴。美国前总统奥巴马曾明确表示,沙特必须与伊朗“学会共存”;另一位前总统特朗普虽然在言辞上向沙特人示好,但在行动上也拒绝对2019年沙特石油基础设施受袭做出必要回应。这均表明,华盛顿对于保护沙特已提不起兴趣,现总统拜登将两国伙伴关系降级只是这一趋势的最新反映而已。

沙特很清楚,如果美国切断武器供应,它将别无选择。俄罗斯显然没有能力提供利雅得所需要的东西。因此,沙特开始尝试加快经济转型,使其经济与关键市场更为紧密地联结起来。目前来看,这一努力已经取得了一些成功。华盛顿方面不断指责包括沙特在内的海湾阿拉伯国家对俄罗斯总统普京过于友好,但这种指责无法阻止欧洲各国政府涌向海湾地区,寻求获取当地的能源供应保障。自俄乌冲突爆发以来,油气资源紧张的欧洲国家与沙特和其他海湾阿拉伯国家政府签署了一系列合作协议,采购这些国家的石油、LNG和氢能等。作为交换,这些欧洲国家同意向沙特出口武器,即便2018年叫停对沙军售的德国,也重新“拥抱”沙特并恢复出售防御性装备。由此可见,沙特领导层的判断很可能是准确的:在这样一个足够动荡的国际政治经济新秩序中,沙特的国际影响力已经重要到无需再选边站队。

▍未雨绸缪?

沙特关于石油产量的任何一项决策都不单纯是由外交事务所推动的。正如美国政府希望沙特在中期选举前放弃OPEC+减产决定但最终失败所显示的,暂且把这种希望本身的交易性和不明智放在一边,外界可以通过这一次的互动进程发现,沙特的石油政策很大程度上取决于其国内的诸多因素。年轻的沙特王储青睐于设定目标,然后超越目标。这也体现在OPEC+的决策上。沙特政府此前曾多次暗示减产,幅度在100-150万桶/日。但最终,人们发现是更高的200万桶/日。这似乎是为了对外展示穆罕默德·本·萨勒曼的实力而量身定做的高水准目标,动机无他,就是向他治下的沙特民众表明:尽管外部重重压力要求维持高产量,但他作为沙特领导人就是可以顶住压力,甚至可以将产量削减到低于外界预期的水平。

美欧各国围绕OPEC+减产200万桶/日的吵吵闹闹是毫无意义的。事实上,大多数OPEC+成员国的日产量已经低于其在新一轮减产方案所设定的配额。由此可见,OPEC+的减产决定更多具有象征意义,其对国际市场上的石油供应所产生的影响也没有那般显著。相比之下,西方阵营对俄罗斯石油出口实施禁运和设定价格上限,反而是对市场供应构成了更大的威胁。

OPEC+的决定确确实实为沙特经济带来了好处。减产为沙特创造了更具弹性的增产空间:如若像俄罗斯这般举足轻重的石油生产国突然被移出国际石油市场,导致全球石油供需剧烈失衡,那么沙特有能力通过暂时提升产量,保障石油供给。同时,这也会向投资者表明,沙特政府致力于保持石油行业的盈利水平,或者说是为国际油价设定一个下限,借以鼓励企业在石油领域投入更多资金。

最重要的是,这一决定旨在防止国际油价再次剧烈波动。尽管目前全球需求处于高位,但沙特政府担心,一旦世界经济陷入更深、更广泛的衰退,那么这种需求很可能会断崖式骤降。出于同样的担忧,沙特政府的财政政策始终保持谨慎。该国在2023年财政预算案正式出台前发布的报告中假设,2023年国际油价均价浮动在76-78美元/桶区间,该国原油产量徘徊在1060万桶/日水平。从价格假设来看,2023年仅仅比2022年略有上涨。的预算前报告可能基于每桶76至78美元的油价,平均石油产量徘徊在约1060万桶/日。价格仅比2022年的70美元/桶略有上涨。耐人寻味的是,沙特今年从油价暴涨中收获的横财并没有转化为一场疯狂撒钱,至少现在还没有。

相反,沙特正在着手准备应对两种极端场景可能带来的影响和冲击,一种是需求侧的崩溃,另一种是供给侧的不确定性。可以说,沙特的未雨绸缪是十分有必要的。随着俄乌冲突的延宕,俄罗斯开始瞄准乌克兰境内的民用和能源基础设施,全球能源安全面临的威胁将越来越大。同时,当美欧各国对俄罗斯制裁力度不断加码后,国际石油市场上可供调配的弹性石油产能会变得越来越少,成品油供应也随之面临巨大压力。美国白宫正在考虑出台石油出口禁令,美国国会则在推动反OPEC的法案,即所谓的NOPEC。一旦NOPEC付诸实施,美司法部将获得授权就石油定价问题起诉相关主权国家。毫无疑问,石油出口禁令也好,NOPEC法案也罢,都将对石油和天然气行业的任何新投资产生寒蝉效应,并进一步扰乱成品油的交付。还需要注意的是,沙特原油最为重要的出口市场——中国,逐步增加了俄罗斯原油的进口量,这再次威胁到利雅得方面的市场份额。不仅如此,由于中国经济增长前景低迷,以及长期坚持较严格的防疫政策,都导致中国原油进口量呈下滑态势。所有这些迹象都加重了沙特人的忧虑,他们担心这不仅会伤及本国的石油出口收入,还会削弱其作为全球石油市场压舱石的合法性。

综上来说,石油是沙特用来影响国际事务和引起全球关注的关键“武器”。对石油的控制权减弱,于沙特而言,意味着总体上的国际影响力减弱。因此,应对上述威胁已成为年轻的沙特王储和围绕在他身边的技术官僚精英们的头等大事。他们希望通过与俄罗斯合作并忽略美国的诉求,来保护本国对国际油价的控制权,进而保护事关沙特未来的发展计划和愿景。

目前尚不清楚沙特领导层是否会成功。但很明显,该国和美国正在为着两个截然不同的全球政治经济秩序做准备。如前所述,沙特一方坚信新兴市场在国际政治和贸易中所发挥的作用将更加强大;美国一方则变得越来越内顾,愈发关注自身的能源独立性,同时在对外交往中更多强调“价值观外交”的理念。在这种情况下,石油议题将继续成为两国外交互动的重要组成部分,但美沙彼此肯定会朝着不同的方向前进。无论是利雅得还是华盛顿,二者或许很快就会发现,它们在国际石油市场和经济发展模式中将更多成为竞争对手,而不再是合作伙伴。

原文发表于Foreign Affairs网站,转自“海湾译读”,原题为《沙特如何看待世界》。


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